인도:행정부

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정부 청사

인도는 '연방정부(Government of India)'와 '주정부(State governments of India)'로 구성되는 2원적 행정체계를 가지고 있으며, 연방정부가 주정부의 권한을 크게 압도하는 모습의 중앙집권적인 '준연방제(Quasi-Federal)'의 형태를 취하고 있다. 주정부 산하에도 지방자치 조직의 일종인 '판차야트(Panchayat)'가 또 존재하고 있다. 연방정부와 주정부 모두 내각 책임제를 채택하고 있기 때문에 록 사바(하원) 의석의 과반 이상을 확보한 다수당이 총리 및 주수상을 비롯한 내각의 구성 주체가 된다.

연방제

인도 헌법은 '연방제(Federation)'라는 명시적인 표현을 사용하고 있지는 않으나, 실질적으로는 연방제 요소들을 대거 규정해 놓고 있다. 입법 및 행정 기관은 '연방'[1]과 '주'[2]로 나뉘는 2원적 체계로 구성되며, 이들 상호 간의 권한이나 역할도 체계적으로 나뉘어져 있다.[3] 다만 미국과 같은 전통적인 연방제 국가와는 크게 차이가 나는데, 미국의 경우는 개별 주들이 조약을 통해 연합 국가 내지 연방 국가로 통합되어 간 형태라면, 인도의 경우에는 단일한 중앙 정치 집단이 지역의 이해를 반영하기 위한 목적에서 통치권한의 일부를 해당 지역으로 배분한 형태에 가깝기 때문이다. 연방제라 하기에는 중앙 집권적 단일국가의 특징이 매우 강하게 나타는 것이다. 실제 헌법에서도 '연방(Federation)' 대신 '주의 연합'(Union of States)"[4]이라는 표현을 사용하고 있다.


따라서 인도는 그 통치구조로서 '준연방제(Quasi-Federal)'를 채택하고 있다고 말할 수 있다. 이는 미국과 같은 형태의 연방제를 도입할 경우 지방통제가 힘들어 질 수도 있고, 나아가 분리 독립의 위험성도 커질 수 있는 만큼, 현실적인 필요에 의한 인도식 해법이라 볼 수 있을 것이다.

연방제적 요소

헌법에 따르면 인도의 통치구조는, 중앙인 '연방(Union)'과 지방인 '주(States)' 및 '직할지(Union Territories)'로 명확히 구분되며, 이들은 각각의 입법기관과 행정조직을 별도로 구성하고 있다. 또한 그 통치 권한에 있어서도, 연방 소관과 지방 소관의 구분을 명확히 규정하고 있는 편이다. 형식적인 면에서는 단일국가 체제의 지방자치제도보다 분권형에 더 가깝다고 할 수 있다. 연방 의회 중 상원에 해당하는 라쟈 사바(Rajya Sabha)의 경우, 주의회와 직할지 의회 의원들에 의해 간접선거로 구성되기 때문에, 주로 지방의 입장을 중앙에 대변하는 것을 주된 목적으로 기능하고 있다. 양원제 자체는 기능의 번잡성 등의 이유로 비판을 많이 받지만, 상원의 존재는 일종의 연방제적 고려의 결과라 할 수 있을 것이다.


다만 연방 정부와 연방 의회가 권한에 있어 더 우위에 있기 때문에, 지방 정부와 지방의회는 헌법의 이념과 연방 정부의 방침의 범위 내에서만 자치를 누릴 수 있을 뿐이다.[5]

단일국가적 요소

헌법에서는 연방과 지방의 소관 사무에 대해 구체적으로 규정하고 있다. 1)연방 의회는 보다 거시적인 영역이라 할 수 있는 국방, 외교, 안보, 철도, 통화 등 97개 분야에 대한 입법을 담당하고,[6] 2)주 의회는 보건, 위생, 교육, 공안, 교정 등, 지역 밀착형 사무에 관한 입법을 담당한다.[7] 또한 3)형법, 형사절차, 민사관계, 친족법, 파산 등 연방과 주가 공통적으로 다루어야할 47개 분야의 경우 개별적인 입법이 가능하다.[8] 다만 주의회 입법은 연방 입법의 수권 범위와 규정 내용을 벗어나지 못한하기 때문에 이러한 분야들도 사실상 연방 의회의 소관에 속한다고 할 수 있다. 그리고 4)이상의 열거 사항이 아닌 분야에 대해서는 연방 의회가 포괄적인 입법권을 보유한다.[9]


주행정에 있어서도 연방 의회의 입법과 연방 정부의 방침을 넘어서거나 취지를 훼손해서는 안된다.[10] 더욱이 연방 정부는 집행권의 행사와 군사상의 필요성이 있는 경우, 주정부에 대해 일정한 '지시(directions)'를 명할 수 있다.[11]


주정부와 주의회가 따로 있지만, 헌법은 1개로 단일하다. 다만 잠무 카슈미르 주의 경우, 지역의 특수한 사정을 고려하여 자체적인 헌법을 제정할 수 있다. 이 지역은 이 외에도 광범위한 자치권을 부여 받고 있다.[12] 또한 헌법 개정안의 발의는 연방 의회에서만 가능하고, 주의회는 사후적인 추인 의결 절차만을 담당할 뿐이다.[13]


연방 정부는 주정부의 동의 없이도 주명칭과 주 간 경계를 변경하고 확정할 수 있다.[14] 그리고 대통령을 위시한 연방 정부는 필요에 따라 '비상조치권(National Emergency)'을 발동할 수 있으며,[15] 주정부 운영에 문제가 발생한 경우 '주정부 해산' 및 '대통령 통제(President Rule)' 등을 내용으로 하는 '주 비상조치권(State Emergency)'을 발동할 수도 있다. 또한 주재정과 관련하여 문제가 발생한 경우 '비상재정조치권(Financial emergency)'을 발동하여 주정부의 재정 문제를 직접 통제할 수 있다. 다만 이와 같은 연방 정부의 강력한 '조치' 권한에 대해서는, 야당 및 지방 세력을 자의적인 기준에 따라 탄압할 수 있다는 비판이 제기되고 있다.


그렇다 하더라도 연방 정부가 절대적 우위에 있지는 않다. 상술했다시피, 소관 사무에 대한 구분을 헌법에서 특정하고 있고, 지방 정부의 권한도 연방 정부의 위임이 아니라 헌법으로 부터의 수권에서 기인하기 때문이다. 또한 1989년 총선 이래로 전국 정당들의 입장에서 집권에 성공하기 위해서는 지역 정당들과의 연정이 불가피한 상황이기 때문,에 주의회와 주정부를 위시한 지역의 입김이 점차 거세어져 가는 추세이기도 하다.

지역 편제

행정구역 편제는 28개의 '주(States)'와 9개의 '연방 직할지(Union Territories)'로 나뉜다. 독립 직후에는 영국 식민지 시기의 지역 편제 구분을 그대로 답습했으나, 언어 사용에 따른 자치주 설립의 요구가 전국적인 여론을 형성하기 시작했다. 결국 1956년 연방 의회는 헌법 개정(7th Amendments of the Constitution)과 관련 입법(States Reorganisation Act, 1956)을 통해 14개 주와 7개의 연방 직할지를 새롭게 구성하게 된다. 하지만 그 이후에도 언어나 민족을 기준으로 하는 분리신설 요구가 끊이지 않고 일어 났기 때문에, 주 수는 계속 추가되는 방향으로 변경되어 왔다. 현재도 주의 분리 및 통합과 관련된 지역 갈등이 계속 일어나고 있기 때문에, 주 수는 더 증가할 공산이 크다.[16]


주는 자체적인 의회와 정부를 구성하며, 주정(州政) 운영에 있어서 포괄적인 자치권한을 가진다. 반면 연방 직할지는 연방정부의 직접적인 통치를 받는데, 델리푸두체리, 그리고 잠무 카슈미르의 경우 직할지임에도 불구하고 자체적인 의회를 구성하고 있기 때문에 사실상 '주(State)'와 유사한 지위라 할 수 있다.


Map of India 2019.png
28 (States)
01. 안드라 프라데시 02. 아루나찰 프라데시 03. 아삼 04. 비하르 05. 차티스가르 06. 고아 07. 구자라트 08. 하리아나
09. 히마찰 프라데시 10. 자르칸드 11. 카르나타카 12. 케랄라 13. 마드야 프라데시 14. 마하라슈트라 15. 마니푸르 16. 메갈라야
17. 미조람 18. 나갈랜드 19. 오디샤 20. 펀잡 21. 라자스탄 22. 시킴 23. 타밀 나두 24. 텔랑가나
25. 트리푸라 26. 우타르 프라데시 27. 우타라칸드 28. 웨스트 벵갈
9 연방 직할지 (Union Territories)
01. 안다만 니코바르 02. 찬디가르 03. 다드라 나가르하벨리 04. 다만 & 디우 05. 잠무 카슈미르
06. 라다크 07. 락샤드위프 08. 델리 수도권 09. 푸두체리

연방정부

연방정부(Government of India)는 주정부 보다 강력한 권한을 가지며 보다 거시적이고 국가적 차원의 행정과제, 예를 들면 국방, 외교, 경제 관련 문제 등을 관장한다. 여타 의원 내각제(Parliamentary System) 국가들과 마찬가지로 대통령(President)은 명목상의 국가 원수일뿐이고, 총리(Prime Minister)가 실질적인 행정 수반이 된다.

대통령

대통령(President of India)은 라쟈 사바, 록 사바 그리고 주의회의 의원들로 구성된 '선건인단(Electoral College)'에서 간접 선거로 선출[17]되며, 국가 원수로서 상징적인 역할을 담당한다. 명목상의 행정부 관리, 감독 권한과 군 최고 통수권을 보유한다.[18] 임기는 5년이고 중임 제한은 없다. 부통령역시 라쟈 사바, 록 사바의 의원들로 구성된 선거인단에서 선출되며, 라쟈 사바의 의장이되고, 대통령 유고시 남은 임기 동안 그직을 승계한다.

(자세한 것은 항목 참조)

총리

총리(Prime Minister of India)는 록 사바(하원)의 과반 이상인 집권당 당수로서 대통령이 지명하며, 내각의 각부처 장관들은 집권당 의원들 중에서 총리의 자문을 얻어 대통령에 의해 임명된다.[19] 총리는 포괄적인 행정부 운영 권한을 가지며 '각료회의(Union Council of Ministers)'를 주재하는 등 정부 각부처를 지휘한다.[20] 또한 집권당의 당수로서 의회에서도 권한을 행사한다. 의회는 총리에 대해 '내각불신임결의'를 통해 견제할 수 있고, 이에 총리는 '의회해산'을 하든지 '내각 총사퇴'를 결행하여 대응해야 한다. 이에 따라 총선을 다시 실시하고 그 결과에 따라 행정부를 재구성하게 된다.

(자세한 것은 항목 참조)

각료회의

각료회의(Union Council of Ministers)는 총리가 의장[21]이 되어, 록 사바 집권당 의원들 중에서 선출된 각부 장관[22]들로 구성이되며, 정부의 정책과 관련하여 록 사바에 대해서 연대책임을 진다.[23] 즉 한 장관에 대한 불신임안이 가결되기만 해도 모든 내각 구성원들은 사퇴하여야 한다. 현재 인도 연방정부의 행정조직은 총 49개의 '부(Ministry)'와 그 산하에 100여개 이상의 '청,처,국(Department)'으로 구성되어 있다.

각료회의 구성 및 명단 참고1 (india.gov.in)
각료회의 구성 및 명단 참고2 (cabsec.nic.in)
인도 행정부 구성 참고1 (en.wikipedia.org)
인도 행정부 구성 참고2 (goidirectory.nic.in)

(자세한 것은 항목 참조)

기타

이외에도 한국의 검찰총장에 해당할 수 있는 'Attorney General'을 두는데, 대법관 자격이 있는 자 중에서 대통령이 임명하며 연방정부의 법률적 문제에 관해 조언을 할 수 있고, 인도의 모든 법정과 연방 의회의 의사진행에 참관(투표권은 없음)할 수 있는 권한이 있다.[24] 하지만 한국이나 미국과는 다르게 실질적인 법률행정 집행 권한은 '법무부 장관(Law Minister of India)'에게 있기 때문에, 일종의 명예직에 가깝다.

주정부

주정부(State Government of India)는 연방정부의 하위 티어 형태로 해당 주(state) 내의 치안, 복지, 교육 등의 지방관련 행정 문제를 관장한다. 연방정부 구성과 유사하게 대통령에 해당하는 '주지사(Governor)'와 연방총리에 해당하는 '주수상(Chief Minister)'으로 구성된다. 주정부내에도 각료회의가 있다. '연방 직할지(Union Territories)'의 경우 델리푸두체리에 한해서 독자적인 의회와 정부를 구성하며, 나머지는 연방 정부에 의해 직접적으로 통치받는다.

주지사

'주지사(Governor)'는 대통령에 의해 임명되며[25] 임기는 5년이고 중임 제한은 없다.[26] 주수상의 조언에 따라 주정부를 운영한다. 하지만 실권은 주수상에게 있기 때문에 명목상의 수장의 역할에 그칠 뿐, 실제로는 연방의 대표로서 주정부를 견제하거나 중앙과 지방을 이어주는 역할을 수행한다.

주수상

'주수상(Chief Minister)'은 주의회 선거에서 다수의석을 확보한 여당의 당수로서, 의전상 주지사에 의해 임명된다. 주정부의 실질적인 운영 권한을 보유하고 있으며, 각료회의를 구성하고 주재할 수 있다.

기타

연방 정부의 '검찰총장(Attorney General)'에 대응하는 '주 검찰총장(Judge Advocate General)'도 있다.

디스트릭트

'주(State)'나 '직할지(Territories)'의 경우 다수의 '디스트릭트(District)'라 부르는 하부 지역 단위로 구성된다. 한국으로 치자면 시군구 정도로 생각할 수 있겠지만, 면적이나 인구수는 거의 한국의 광역시나 도(道)급으로 대단위다. 예를 들면 안드라 프라데시 주의 '아난타푸르(Anantapur)' 디스트릭의 경우 면적은 190,000km2로 경상북도와 거의 비슷하나, 인구는 400만으로 두배 가까이 된다. 물론 인구가 적은 디스트릭트 단위도 많이 있다. 2017년 현재 총 685개의 디스트릭트가 존재한다.[27]


록 사바 선거구와 완전히 일치하는 것은 아니지만 대체로 그 분포도가 유사하며, 소속 주나 직할지의 관리 감독을 받는다. '지방법원(District Court)'의 관할 단위이기도 하다. 해당 구역의 행정 책임자는 지방관의 일종인 'District Collectors' 혹은 'District Magistrate'이다. 이들은 고위 공무원 출신으로 디스트릭트 권역 내 징수, 개발, 복지, 치안 등 전반적인 행정 업무를 총책임지고 있다.

지방자치단체

'디스트릭트(District)' 단위 내에도 도시와 농촌 지역을 중심으로 개별적인 '지방자치단체(Local self-government)'이 운영되고 있다. 본래 지방 행정 사무는 주정부 산하에 있는 디스트릭트 행정기관을 통해 관리되어 왔으나, 말단 행정 사무에 한해서는, 1992년 지방자치제도의 시행을 내용으로 하는 73-74차 헌법개정(local self-government)을 기점으로, 지자체의 소관 사항에 속하게 된 것이다. 현재 도농 지역 모두 지역 규모에 따라 3단계의 자치조직으로 구성되어 있다.

도시 지역

도시 지역의 경우, 인구 100만 이상의 대도시 단위를 관할하는 'Municipal Corporations'와 인구 10만명 이상 중규모 도시 단위를 관할하는 'Municipalities (Nagar Palika)', 그리고 소도시 단위를 관할하는 'Nagar panchayat'로 구성된다.[28] 다만 농촌지역과는 달리, 주정부가 행정 권한을 직접적으로 위임하는 하향식 구조로 조직되었기 때문에, 완벽한 의미의 풀뿌리 민주주의라고는 말하기 어렵다.

농촌 지역

농촌 지역의 경우, 인도의 전통적인 지역 자치 기구라 할 수 있는 판차야트를 활용하여, 지역 규모에 따라 3단계로 구분되는 '판차야트 라즈(Panchayat Raj)' 시스템을 운영하고 있다.[29] 구체적으로는 디스트릭(District) 단위를 관할하는 '질라 판차야트(Zila Panchayat)'와 블록(Block) 혹은 테실(Tehsil) 단위를 관할하는 '판차야트 사미티(Panchayat Samiti)', 그리고 마을(Villige)단위를 관할하는 '그람 판차야트(Gram Panchayat)'로 구성된다. 도시 지역과는 달리, 본래부터 존재했던 제도를 활용하고 있는 만큼 주민들의 높은 참여와 호응 속에서 원활하게 운영 중에 있다.

(자세한 것은 항목 참조)

참고 자료

각주

각주

  1. 헌법 제52조 이하
  2. 헌법 제152조 이하
  3. 헌법 제246조, Seventh Schedule List I—Union List 참조.
  4. 헌법 제1조 : India, that is Bharat, shall be a Union of States."
  5. 헌법 제256조
  6. 헌법 제246조, Seventh Schedule, List 1 Union List
  7. 헌법 제246조, Seventh Schedule, List 2 State LIst
  8. 헌법 제246조, Seventh Schedule, List 3 Concurrent List
  9. 제248조
  10. 헌법256조
  11. 헌법 제257조 이하
  12. 헌법 제370조
  13. 헌법 제368조
  14. 헌법 제3조
  15. 헌법 제352조
  16. 특히 카슈미르, 펀잡, 타밀 나두, 7자매주 지역 등
  17. 헌법 제54조
  18. 헌법 제53조
  19. 헌법 제75조
  20. 헌법 제74조
  21. 헌법 제74조
  22. 크게는 '수석 장관(Cabinet Ministers)'와 '하위 장관인(Ministers of State)' 등 2종류의 체계로 구성된다.
  23. 헌법 제75조 3항
  24. 헌법 제76조
  25. 헌법 제155조
  26. 헌법 제156조
  27. District of India
  28. 헌법 제243조P 이하
  29. 헌법 제243조 이하